Peñalosa entregó una licitación de aseo de 4,8 billones para seguir enterrando basuras en Doña Juana

Los contratos de aseo no incluyen ningún avance técnico para reducir la cantidad de basuras que diariamente tiramos al botadero

 

Hace exactamente un mes iniciaron los contratos de aseo que adjudicó la administración del alcalde Enrique Peñalosa por 4,8 billones de pesos. Esta licitación no respondió a ninguno de los desafíos de fondo que plantea el manejo de las basuras en Bogotá: no incluyó de forma innovadora a los recicladores en el negocio, y no definió ningún camino alternativo al de enterrar más de 2,2 millones de toneladas de basura cada año en Doña Juana.

La licitación que hizo la administración no tuvo criterios técnicos rigurosos. Por esa razón, Bogotá perdió la oportunidad de cambiar el rumbo y dejar de enterrar 6.300 toneladas de basura cada día en un botadero.

También se dejó escapar la posibilidad de crear una logística eficaz para aprovechar los residuos reciclables en Bogotá y, de esa manera, hacer más digna la labor de los más de 14.000 recicladores que trabajan en la ciudad.

La crisis que hemos vivido los bogotanos durante las últimas semanas – las basuras sin recoger, los escombros en las esquinas – no debe distraer nuestra atención. La licitación les dejó lo ancho del negocio a los operadores, y le dejó lo angosto a la ciudad.

Para cada una de las seis secciones de este artículo, pueden ver el video de mi intervención en la plenaria del concejo, el 12 de marzo de 2018.

 

1. La UAESP les dio una gabela a los contratistas pues les permitió operar con buses viejos

La Uaesp cambió las condiciones sobre la flota de vehículos para prestar el servicio de aseo. Inicialmente, en los prepliegos de la licitación, les exigían que el 75% de la flota fuera 0 kilómetros desde el primer día de operación:

Fuente: UAESP, licitación pública 01 de 2016. Reglamento técnico-operativo, p. 21.

En cambio, en la versión definitiva de los pliegos de condiciones desaparecieron estas exigencias. La Uaesp creó un período de transición de seis meses en los que los concesionarios pueden usar tantos camiones viejos como les plazca:

Fuente: UAESP, licitación pública 02 de 2017. Reglamento técnico-operativo, p. 52.

Esta fue la puerta de entrada de la improvisación a la licitación de aseo. Como les dieron la libertad de utilizar camiones viejos, algunos concesionarios no tenían su flota a punto desde el día cero de los contratos. Incluso, como veremos, una de las cinco empresas que ganó la licitación no tenía la cantidad de camiones necesaria para empezar sus labores.

 

2. Promoambiental, la empresa con el segundo mejor puntaje de la licitación, es la que más problemas ha tenido para cumplir sus obligaciones

El 14 de febrero de 2018 (es decir, dos días después de que iniciaron los nuevos contratos de aseo) Promoambiental todavía estaba alquilando camiones viejos de Aguas de Bogotá para tratar de cumplir con sus rutas. Como lo demuestra un documento del Acueducto que pueden ver en la imagen, Promoambiental le alquiló 36 camiones a Aguas de Bogotá, y 15 de ellos fueron arrendados después del 12 de febrero.

Fuente: EAAB. Respuesta a la proposición 068 de 2018, p. 7.

Promoambiental es una empresa con experiencia en el aseo de la ciudad de Cali desde 2009, que ganó la ASE 1 (área de servicio exclusivo) de la licitación de aseo de Bogotá. Esta zona comprende las localidades de Usaquén, Chapinero, Santa Fe, la Candelaria, San Cristóbal, Usme y Sumapaz. En otras palabras, Promoambiental tiene a su cargo todo el oriente de Bogotá, incluyendo sus zonas rurales.

Esta empresa no tiene la experiencia para operar en un área de esas dimensiones. Mientras en Cali Promoambiental cubre 7.245 hectáreas, el área que le asignaron en Bogotá es de 52.125 hectáreas. En otras palabras, debe atender un área siete veces mayor. En el siguiente mapa pueden ver, a escala, la comparación de área que cubre la empresa en Bogotá y en Cali.

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la secretaría distrital de planeación (Bogotá) y el departamento administrativo de planeación municipal (Cali).

Promoambiental tampoco tiene los trabajadores necesarios para atender una zona de esta magnitud. Hicimos una comparación con Lime, la empresa que ganó la ASE 2 (localidades de Teusaquillo, Mártires, Puente Aranda, Antonio Nariño, Rafael Uribe Uribe, Tunjuelito, Ciudad Bolívar y Bosa). Ambas empresas deben recoger el 30% de las basuras que se producen diariamente en Bogotá. Sin embargo, mientras Lime atiende el 26% del área de Bogotá con 1.700 trabajadores, Promoambiental sólo cuenta con 960 empleados para cubrir el 31,8% de la ciudad. De esa manera, Promoambiental debe cubrir 8.000 hectáreas más que Lime, con casi la mitad de trabajadores.

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la secretaría distrital de planeación y la UAESP. Fuente de los datos de trabajadores: UAESP, respuesta a la proposición 085 de 2018, p. 4.

A Promoambiental, que obtuvo un puntaje casi perfecto en la licitación (detrás de Lime), le dieron un área que no podía cubrir. Su tamaño sobrepasaba su experiencia operativa en Cali y ni siquiera tenía su flota lista para operar. Esto fue resultado de las laxas exigencias sobre los vehículos que ya vimos. Pero también fue consecuencia de un cambio que hizo la Uaesp a finales de 2016. Inicialmente, la licitación tenía otras áreas mejor repartidas. Pero ese reparto se cambió inexplicablemente, como lo advertí desde el 22 de marzo de 2017:

Nunca recibí una respuesta por parte de la directora de la Uaesp a esta advertencia que lancé de manera oportuna y sustentado en los documentos oficiales de esta entidad. Aún no sabemos con claridad por qué se cambió esta distribución de áreas, ni por qué eso derivó en que el valor de la licitación se incrementara: pasó de 4,5 a 4,8 billones de pesos.

 

3. La licitación de aseo le dejó lo ancho del negocio a los privados y lo angosto a la ciudad

La cláusula de reversión es una parte fundamental de todos los contratos de concesión. Su propósito es asegurar que luego de que un privado explote un recurso que es propiedad del estado, o preste un servicio público como el del aseo (que es remunerado con la tarifa que pagan los usuarios), los bienes utilizados por la concesión pasen a manos públicas.

En el caso del aseo es particularmente importante, pues le garantizaría a la ciudad tener una flota de camiones para enfrentar una eventualidad en la prestación del servicio. Sobre este tema acaba de salir una sentencia del tribunal administrativo de Cundinamarca del 15 de febrero de 2018. Ese día, el tribunal falló en primera instancia una demanda que instauró Atesa (una de las viejas empresas de aseo) contra la Uaesp. Cuando el ex alcalde Petro liquidó los contratos de los operadores privados de aseo, en diciembre de 2012, consideró que los camiones deberían pasar a ser propiedad del distrito, en virtud de las características de los contratos de concesión que están consignadas en la ley de contratación estatal (ley 80 de 1993). Atesa no estuvo de acuerdo, pues su contrato no estipulaba una cláusula de reversión de los camiones.

Sin embargo, el tribunal falló en contra de Atesa, pues consideró que debía devolver los camiones (o su equivalente en dinero) así no haya sido pactada de manera explícita una cláusula de reversión en su contrato. El argumento que esgrime el tribunal es que la reversión hace parte de la esencia de los contratos de concesión.

A pesar del antecedente de la administración Petro, que no tuvo camiones para operar el servicio de aseo desde el día cero, la Uaesp cedió a las demandas de las empresas de aseo y dejó por fuera de los contratos la reversión de los camiones para recoger basuras. El 24 de noviembre de 2017, la Uaesp incluyó una adenda en los contratos. Esta modificación deja muy claro que los camiones no serán devueltos a la ciudad una vez finalice la concesión de ocho años del negocio de aseo:

Fuente: contrato firmado entre la UAESP y Promoambiental.

¿Qué motivó la inclusión de este parágrafo? Revisamos las observaciones que los proponentes hicieron a la licitación y comprobamos que varios proponentes le exigieron a la Uaesp aclarar que los camiones no iban a ser devueltos al distrito:

Fuente: observaciones a la licitación pública UAESP 02 de 2017.

Este cambio va en contravía del interés general de los bogotanos, pues priva a la ciudad de la posibilidad de enfrentar una eventualidad en la prestación del servicio, pues no tendrá flota para operar, como le ocurrió a la anterior administración.

 

4. La administración Peñalosa desoyó las advertencias sobre la calidad técnica de la licitación

Probogotá, una organización que reúne empresas como Corona, Avianca, el grupo Valorem, la constructora Amarilo y la organización Ardila Lülle, entre otras, hizo muy serias observaciones a la licitación de los contratos de aseo en Bogotá. La principal objeción de esta organización fue la ausencia de una propuesta técnica por parte de los oferentes. Así, dice Probogotá, es imposible evaluar la calidad de las propuestas.

Fuente: observaciones Probogotá a la licitación pública UAESP 01 de 2016.

En otras palabras: la licitación se adjudicó según los valores de las propuestas y las promesas de bajar las tarifas que hizo cada proponente. Esto se hizo en desmedro de las características técnicas del servicio de aseo.

La personería confirmó este problema técnico de la licitación. En una observación del 27 de noviembre de 2017, le comunicó a la Uaesp su preocupación porque el modelo de evaluación propuesto para la licitación girase mayoritariamente en torno al precio, y dijo que “uno de los aspectos que resultan preocupantes para esta entidad es la ausencia de la presentación de una propuesta técnica por parte de los oferentes.” Este problema, que apareció desde los prepliegos de la licitación, persistió durante todo el proceso y resultó en los problemas logísticos que demostré en el caso de Promoambiental.

 

5. Hoy Bogotá sigue sucia porque la licitación no contrató la recolección de residuos mixtos

La crisis de las basuras no ha terminado. Buena parte de la ciudad sigue inundada de escombros y residuos mixtos que no han sido recogidos. Ninguno de los nuevos operadores de aseo está recogiendo estos residuos, ya que los pliegos definitivos de la licitación dejaron por fuera esta actividad de la concesión por $4,8 billones. La Uaesp afirmó que contrataría este servicio por aparte.

En cambio, los prepliegos de la licitación (que, recordemos, estimaban el costo del negocio en $4,5 billones) sí incluían la obligación de recoger estos residuos mixtos por parte de los concesionarios, siempre y cuando no superaran los dos metros cúbicos de volumen. ¿Cómo unos contratos que suben el costo de la licitación en $300.000 millones incluyen menos servicios?

El 22 de febrero, en la rueda de prensa en la que se anunció la separación del cargo de la directora de la Uaesp, la superintendente de servicios públicos hizo un fuerte llamado de atención a la administración por haber dejado sin contratar la recolección de los residuos mixtos. Un día después, Caracol radio reportó que había unos convenios con Aguas de Bogotá para recoger estos residuos en diez localidades de Bogotá. Como pueden ver en el siguiente video, esta información fue confirmada el 3 de marzo por el director encargado de la Uaesp.

Sin embargo, estos contratos no incluyen ninguna obligación para que Aguas de Bogotá lleve a cabo esta labor. Así lo afirmó el gerente de la empresa y lo confirmó el secretario de gobierno. En conclusión, hoy en Bogotá no hay ninguna empresa, pública o privada, que esté encargada de recoger los residuos mixtos. Además, el director encargado de la Uaesp quizo engañar a los bogotanos al afirmar que los convenios con Aguas de Bogotá cubrían la recolección de estos residuos.

 

6. Los recicladores son los grandes perdedores con este nuevo sistema de aseo

En unas declaraciones que hizo a RCN Radio el 7 de octubre de 2017, el alcalde Peñalosa dejó muy clara su postura sobre la inclusión de los recicladores en el negocio de aseo:

Fuente: RCN Radio.

De esa manera, la licitación del aseo en Bogotá no incluyó ningún avance técnico para mejorar el trabajo de los recicladores. Las personas que llevan a cabo esta labor, que según la Corte Constitucional son sujetos de especial protección, deberán seguir trabajando en las mismas condiciones de siempre. La licitación no les mejoró sus rutas de recolección, los vehículos con los que realizan su trabajo o las características físicas de las bodegas en donde procesan este material.

Revisamos las obligaciones que tienen los concesionarios de aseo frente al tema de reciclaje. Estas disposiciones están contenidas en el anexo 2 de la licitación (llamado “articulación con la actividad de aprovechamiento”). En ninguna de estas disposiciones hay obligaciones para el apoyo técnico a los recicladores: no se dice nada sobre los vehículos para la recolección de residuos, las condiciones para clasificar y aprovechar en las bodegas, o la creación de horarios para el reciclaje. En otras palabras, la licitación no incluyó obligaciones prácticas para facilitar el trabajo de los recicladores.

¿Qué les ofrece la administración a los recicladores actualmente? Visitamos seis bodegas de reciclaje de propiedad de la Uaesp. Cinco de ellas (las de Kennedy, Puente Aranda 2, Fontibón, Mártires y Toberín 2) no estaban funcionando, por estar cerradas o en adecuación. Sólo una, la de Puente Aranda 1, estaba abierta.

En la bodega de Puente Aranda hablamos con dos líderes de Ecoresiduos, una organización formal de recicladores que trabaja allí. Nos dieron su testimonio sobre las dificultades que enfrentan actualmente en el negocio del reciclaje y su actividad económica en la bodega (que la administración llama ECA, estación de clasificación y almacenamiento. Pero es una bodega). Pueden escucharlo a continuación:

Además de ir en contravía de las órdenes de la Corte Constitucional, la administración sigue empecinada en utilizar la cultura ciudadana como una solución mágica que resolvería el tremendo déficit de reciclaje en Bogotá. Pero poco hace para proteger la actividad de los recicladores, que son los únicos que hacen una labor para reducir la cantidad de basuras que enviamos al botadero de Doña Juana.

En síntesis, la licitación de aseo que organizó la administración del alcalde Peñalosa no alteró el modelo que tiene la ciudad para disponer de sus basuras. Sólo cambió la logística de los camiones que recogen las bolsas y las llevan para que sean enterradas en Doña Juana. Además, la licitación estuvo llena de gabelas para los privados, pero no le ofreció nada a Bogotá para encontrar un camino más sostenible ambientalmente.

4 respuestas a «Peñalosa entregó una licitación de aseo de 4,8 billones para seguir enterrando basuras en Doña Juana»

  1. Gracias Concejal, excelente análisis. Generalmente la información que recibe el ciudadano se limita a los comunicados de prensa de las entidades. Definitivamente las decisiones gubernamentales tienen un impacto muy alto en la ciudad y su futuro, lo felicito por el control político a dichas decisiones.

    Con usted no bote mi voto.

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  2. EL DEBER CUMPLIDO, MOTIVO DE FELICIDAD EN LA VEJEZ
    Próximamente cumpliré 70 años. Bogotana de pura cepa, Desde niña he sido observadora de mi entorno. Cll.32 x Cra.7a. Casona de 3 patios. No había basura esparcida, ni en la casa, ni en las calles. Todo iba a para a la hornilla de carbón, se convertía en hollín, que luego salía por la chimenea se esparcía con el aire por toda la ciudad. Tejados y fachadas negros y engrasados. Oficio para los deshollinadores que con un ladrillo amarrado con una cabuya desatascaban las chimeneas. Vivíamos felices rodeados de gente modesta, buena y trabajadora. No existían sindicatos de EDIS, AGUAS BOGOTÁ y otros, conformados en su mayoría, por gente perversa y codiciosa, cuando no por idiotas útiles, azuzados por políticos o ex-alcaldes para sabotear; sin aportan nada; pero sí para convertirse en protagonistas de primera línea, eso sí dotados de su respectivo capuchón negro para subversivos. Ej. Sr. P., con el agravante de un total desconocimiento del tema. La situación se vuelve insoportable, hasta para el más paciente ser humano. Por allá, en 1988 y en 1991 se declaran sendas EMERGENCIAS SANITARIAS, no sé si fueron las primeras, pero aun así, había respeto por las autoridades y se manejaban los asuntos de la ciudad con el rigor de la cultura ciudadana de la época, no la Mockusiana, promovida con jugosos contratos, que dejaron cero siembra, sin ninguna evaluación ni validación ex post facto.
    Mis inquietudes (Cosas de vieja pensionada). No servirán para nada, pero ahí están: (Validez permanente, para todos los Alcaldes, no sólo para el Alcalde Mayor).
    1. ¿Los funcionarios encargados del SANEAMIENTO BÁSICO AMBIENTAL tienen el perfil profesional y la experiencia requerida, o sólo un compadre politiquero?
    2. ¿Hay estudios o trabajos específicos continuados sobre la materia, por ejemplo plantas de tratamiento de residuos?
    3. ¿Los que presuntamente saben demasiado sobre MANEJO DE BASURAS Y SU INCIDENCIA EN LA SALUD, LA EDUCACIÓN, EL AMBIENTE, AIRE EN LA CIUDAD, EN LOS CEMENTERIOS, HUMANOS Y DE ANIMALES, etc., le han aportado algo a la ciudad, pueden ser consultados?
    4. ¿Recuperadores de basura y de residuos varios, es lo mismo que recicladores?
    5. ¿HAY ALGUNA REGLAMENTACIÓN PARA UNOS Y OTROS?
    6. ¿RECICLAR NO ES EL PROCESO DE TRANSFORMACIÓN DE LO QUE SE RECUPERA?
    7. ¿ATACAR Y HASTA FALTAR AL RESPETO A LAS AUTORIDADES, ES LA ÚNICA ESTRATEGIA?

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