Los golazos que nos quieren meter en la licitación de Transmilenio

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La administración distrital publicó los pliegos definitivos de la licitación para la provisión de flota de las fases 1 y 2 de Transmilenio. A pesar de las advertencias sobre el contenido de la licitación, la administración de Enrique Peñalosa mantiene las condiciones favorables para los fabricantes y prestamistas, al mismo tiempo que desperdicia la posibilidad de iniciar un cambio tecnológico para el transporte público en la ciudad.

A continuación, les presento los nueve cambios fundamentales que encontramos en los pliegos definitivos de la licitación, que confirman las advertencias que he venido haciendo y que demuestran que mejorar la calidad del sistema y reducir el impacto ambiental de los buses no son objetivos fundamentales de esta administración. Pueden profundizar en las evidencias que presento para cada punto haciendo click en «leer más».

Esta investigación fue realizada bajo mi dirección, por Jaime Solórzano, Juan Sebastián Moreno y Ana Cristina Henao. El diseño estuvo a cargo de Ana Milena Prada.



En la fase de prepliegos de la licitación, Transmilenio anunció que el valor estimado del negocio para la provisión de flota era de 1,6 billones de pesos. Sin embargo, en los pliegos publicados en el SECOP II (el sistema electrónico para la contratación pública) se encuentra un valor diferente: 3,5 billones de pesos. Esto es más del doble de lo estimado inicialmente, aunque el negocio sigue siendo el mismo. No queda claro en los pliegos por qué se incementó tanto el valor de la licitación.

Veamos cómo cambió el precio de la licitación.

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El precio inicial fue establecido cuando se publicaron los prepliegos, como se puede ver en el siguiente pantallazo de la página de Transmilenio:

En cambio, en los pliegos publicados en el SECOP II se encuentra un valor diferente: 3,5 billones de pesos. En otras palabras, el valor de la licitación se duplicó entre pliegos y prepliegos, cuando el negocio sigue siendo el mismo. A continuación pueden ver un recorte de la publicación de los pliegos definitivos en el SECOP II:

 

Entre los prepliegos y los pliegos, el valor de la licitación se incrementó en 118%

Esta cifra la confirmamos luego con los certificados de disponibilidad presupuestal que aparecen en los anexos a la licitación. En este documento, que no se encontraba disponible en los prepliegos, aparece la apropiación presupuestal disponible para el proceso licitatorio de provisión de flota.

Como pueden ver en la parte final de este cuadro, que muestra los recursos que va a destinar Transmilenio a pagar los buses entre 2019 y 2028, estamos hablando de un negocio de más de $3,5 billones. Pero no cambió el número de vehículos que van a comprar, ni su tipología (es decir, si son biarticulados o articulados). Entonces, si el negocio es en esencia el mismo, ¿cómo justifica Transmilenio un incremento del 118% en el costo de la licitación?

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Si Transmilenio espera que la legislación ambiental cambie – como lo demuestra la inclusión de una cláusula sobre este tema en los pliegos de la licitación – surge, entonces, una pregunta: ¿por qué no planean la compra de la flota con unos estándares ambientales más estrictos, que le eviten a Transmilenio incurrir en más costos posteriormente y que le permitan a la ciudad mitigar el rezago tecnológico que tiene en su transporte público?

¿Por qué no inicia el cambio ya?

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En la cláusula 5.5.5, tanto del prepliego como del pliego, se estableció que cualquier cambio en la legislación ambiental que llevara a modificaciones en las especificaciones técnicas de la flota no sería obligación del concesionario, salvo que Transmilenio por medio de una notificación estableciera en qué manera cubriría los costos derivados de dicho cambio.

Sin embargo, en la minuta definitiva se agregó la cláusula 5.5.6, que establece que si hubiese una modificación en la legislación ambiental que implicara un cambio no retroactivo en la flota, dicha modificación no será obligatoria del concesionario de provisión. Por el contrario, será Transmilenio quien notifique la manera en que cubrirá los costos asociados al cumplimiento de la normativa:

Fuente: pliego proveedor de flota – TMSA-LP-01-2018, p. 54

Así es como perdemos la oportunidad de dar el salto a un sistema de transporte con tecnologías limpias. Mientras grandes ciudades del mundo como Londres, Berlín, Hamburgo, Madrid y Ciudad de México han hecho compromisos para sacar los combustibles fósiles de sus calles, en Bogotá todavía no emprendemos ese camino. Esta licitación, por el contrario, no da el giro hacia un transporte menos contaminante y, aunque prevé un cambio en las normas ambientales, evita que los operadores del servicio asuman la responsabilidad de iniciar ese cambio.

 

Nos condenan a seguir utilizando combustibles fósiles

Los buses que entren a Transmilenio van a seguir siendo de diésel que, como demostré en mi debate sobre este tema, es cancerígeno, contamina el aire y causa otros efectos directos sobre la salud de las personas. Incluso los vehículos Euro VI tiene estos problemas pues esta tecnología de emisión reduce notablemente la cantidad de óxido nitroso que se emite a la atmósfera, pero no elimina las emisiones del material particulado que queda suspendido en el aire.

El siguiente cuadro hace parte de un estudio que hizo el International Council for Clean Transportation (ICCT), una organización que se dedica a monitorear con mucho rigor la calidad ambiental de los automotores. Fue el ICCT, por ejemplo, el que develó el engaño de las pruebas de emisión de Volkswagen que luego fue conocido como el “dieselgate”.

Fuente: International Council for Clean Transportation (2016), p. 9

¿Qué indica el cuadro? Que, en general, el desempeño de los motores de carga pesada Euro VI es mejor que los Euro V. Sobre todo, en el óxido nitroso, un peligroso contaminante atmosférico, hay una reducción de entre 77% y 80% de las emisiones entre las dos tecnologías de emisión. Por su parte, el material particulado que emiten estos motores se reduce prácticamente a la mitad: de 0.02 a 0.01 gramo por kilovatio/hora.

Sin embargo, aquí es necesario anotar dos cosas: primero, que estos motores siguen emitiendo este material particulado, cuyo efecto sobre la salud de las personas – incluyendo su vínculo directo con el cáncer de pulmón – ha sido probado por estudios científicos y por la Organización Mundial de la Salud. Segundo, estas pruebas se hicieron con un diésel que sólo contiene 10 partes por millón (ppm) de azufre – en otras palabras, un diésel menos contaminante. La administración Peñalosa ha dicho que sólo tiene disponible diésel con 50 pmm de azufre, lo cual cambiaría los datos del cuadro del ICCT. No obstante, en contravía a lo dicho por el alcalde, la información más reciente producida por Ecopetrol indica que ya están logrando el diésel con 10 ppm de azufre.

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El principal cambio en la oferta técnica es la inclusión de los puntos que publicitó el alcalde Peñalosa para las ofertas de buses menos contaminantes. Sin embargo, la cláusula que define el proceso de evaluación de las propuestas para comprar los buses deja la puerta abierta para que se incluyan más buses de diésel Euro V, que contaminan más pero que recibirían el puntaje de tecnologías limpias.

¿Cómo ocurrió esto? Lo pueden ver a continuación.

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En la cláusula 6.3.4 del prepliego, se estableció que la oferta técnica que cumpliera con los requisitos recibiría los doscientos (200) puntos previstos. Así lo pueden ver a continuación:

Fuente: prepliego proveedor de flota – TMSA-LP-01-2018, p. 85

En el anexo técnico de los prepliegos, además, se estableció que los nuevos buses debían contar con motores de combustión eléctrica o motores eléctricos, y que los proponentes de la provisión de flota debían certificar que los buses cumplían con el estándar Euro V o superior.

Fuente: anexo técnico de los prepliegos TMSA-LP-01-2018, p. 21

 

El tan publicitado cambio de los puntajes mantiene los buses Euro V

Por su parte, en la cláusula 7.3.4 de los pliegos definitivos se incluyeron tres disposiciones frente a la tecnología de emisión de los buses. Si la totalidad del lote de flota que ofrezca un proponente está compuesta de vehículos cero emisiones o motores de combustión interna con estándares euro VI o EPA 2010, esta propuesta recibirá los 200 puntos que prometió el alcalde:

Fuente: pliego proveedor de flota – TMSA-LP-01-2018, p. 105

Aquí es donde aparece el orangután. Esta cláusula, y todas las que le siguen que son sobre el mismo tema, dicen que el puntaje será otorgado a las ofertas que incluyan buses con estándares de emisión iguales o inferiores al Euro VI. De esa manera, aquí termina la promesa del alcalde Peñalosa de traer buses menos contaminantes a la ciudad. El propósito del cambio de la evaluación de la oferta técnica, según el alcalde, era incentivar la entrada de buses menos contaminantes a Transmilenio. Sin embargo, la redacción de esta cláusula permitiría otorgar el puntaje de la oferta técnica a buses Euro V, que contaminan más y que son de una tecnología obsoleta.

Continuemos. Si la oferta sólo tiene algunos buses con tecnologías de emisión menos contaminantes, se le otorgarán puntos de acuerdo a la cantidad de buses que ofrezca el proponente, como se puede ver a continuación:

Fuente: pliego proveedor de flota – TMSA-LP-01-2018, p. 106

La fórmula que definió la licitación simplemente da puntos de acuerdo al número de buses con tecnología Euro VI o inferior que incluya cada propuesta. Eso le va a dar una posibilidad a los oferentes de buses a diésel de incluir algunos buses para ganar puntos en la oferta técnica, aún cuando la orientación de su propuesta siga privilegiando el uso del diésel como combustible para la flota.

¿Cómo funciona esta fórmula? Es muy importante notar que el cálculo de los puntos se hace sobre el número de biarticulados equivalentes de cada lote de flota. Esto quiere decir que los buses de tecnología Euro VI o inferior pueden ser articulados – que representan el porcentaje minoritario de la flota – y de todas formas los oferentes ganarían puntos en su oferta técnica.

Los biarticulados equivalentes por cada lote de flota son:

Lote Biarticulados equivalentes de operación Biarticulados equivalentes de reserva Total biarticulados equivalentes
Américas 250 10 260
Calle 80 107 5 112
Norte 167 7 174
Suba 125 5 130
Tunal-Sur II 352 15 367
Usme 217 9 226

Tomemos, para efectos de ilustrar la fórmula, el caso del lote para la flota de las Américas: son 260 buses biarticulados equivalentes. Si una oferta incluye, digamos, todos los buses con una tecnología menos contaminante, obtendrá los 200 puntos según esta fórmula. Si, en cambio, sólo incluye 100 buses menos contaminantes, obtendrá 76,9 puntos. Si apenas incluye 30 buses, obtendrá 23 puntos. Y si sólo propone 1 bus, la oferta obtendrá 0,76 puntos.

Finalmente, si la propuesta de provisión flota no incluye buses con tecnologías de emisión menos contaminantes, naturalmente su calificación será de cero. Sin embargo, la definición de este punto incluye un elemento adicional. Como se puede ver a continuación, si una propuesta de provisión incluye los buses Euro VI o inferiores, pero la propuesta de operación que se acople con ella no incluye operar buses con estas tecnologías, su calificación también será de cero.

Fuente: pliego proveedor de flota – TMSA-LP-01-2018, p. 106

En otras palabras, un proponente de provisión puede incluir buses menos contaminantes en su oferta. Pero si el operador que se encargará de poner a rodar esa flota decidió en su propuesta no incluir la operación de buses Euro VI (o eléctricos o a gas), al proponente de provisión no recibirá puntos por su oferta técnica. En consecuencia, contar con buses más limpios dependerá de que las alianzas entre los distintos interesados en fabricar, proveer y operar los buses – las “estructuras plurales” de las que habla la licitación – se pongan de acuerdo para ofertar estos buses a través de una propuesta acoplada para las dos licitaciones.

Además, esta situación otorga una ventaja a las propuestas que desde el inicio se encuentren acopladas, es decir, que presenten una sola oferta para comprar y operar los buses. De esta manera, los oferentes se asegurarían de ganarse estos puntos, pues estaría garantizado que los buses con tecnologías menos contaminantes serían operados por ellos mismos.

 

Los puntajes en la licitación favorecen las tecnologías diesel

La distribución de los puntajes para evaluar las ofertas no se alteró. La oferta económica sigue representando el 70% de la evaluación (es decir, 700 puntos de 1000 posibles en cada licitación), la oferta técnica el 20% (o 200 puntos) y el apoyo a la industria nacional, el 10% (o 100 puntos). La oferta económica continúa como el factor de mayor peso para la selección de las propuestas en esta licitación de provisión de flota.

El proceso para evaluar la oferta económica de la provisión de la flota tiene varias etapas. Primero se abren las propuestas y se determinan cuáles son admisibles según los requisitos básicos de la licitación. Luego se excluyen las ofertas artificialmente altas o bajas, de acuerdo a los siguientes pasos:

  1. Se abren todas las ofertas y se organizan de acuerdo a los precios de remuneración mensual por bus que definió cada oferente. Luego se obtiene la mediana (el punto medio del conjunto de precios), que queda definida como precio de referencia para la remuneración mensual de los proveedores.
  2. Se calcula la desviación estándar de las propuestas de remuneración mensual, es decir, qué tan dispersas están las ofertas de cada proponente.
  3. Se calcula el límite inferior y superior de la remuneración mensual por vehículo. Estos límites equivalen a dos desviaciones estándar por arriba y por debajo del precio de referencia que se definió en el primer paso. Además, el límite inferior también está determinado por un precio de reserva[1] que estipuló Transmilenio, y que sólo será revelado durante la audiencia de adjudicación. Este es un cambio frente a los prepliegos, que no incluían ese precio de reserva.

Las ofertas que sigan siendo válidas después de estos pasos luego se someten a otra operación: se multiplica el costo de la remuneración de cada bus por el número de buses en cada lote de flota. Así se determina el costo total de cada propuesta.

Luego, estas propuestas se acoplan con las ofertas de operación de los buses (que incluyen la remuneración por kilómetro recorrido y los costos operacionales por vehículo troncal). Así se calcula el costo para el sistema de cada propuesta acoplada.

El costo para el sistema de estas propuestas es utilizado para determinar el puntaje que recibe cada oferta acoplada. Como se puede ver a continuación, este valor se define a partir de calcular las diferencias entre el costo de cada propuesta y los valores mínimos definidos para la licitación. Esto otorga un puntaje entre 0 y 700 puntos.

Fuente: pliego proveedor de flota – TMSA-LP-01-2018, p. 128

[1] Un precio de reserva es un mínimo aceptable para una transacción, que se usa sobre todo en las subastas para asegurar el punto de equilibrio del negocio.

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Para empezar a operar – y para empezar a ser remunerados por ello – los concesionarios no van a tener que aportar toda la flota que tienen que comprar. En los pliegos definitivos de la licitación se inventaron el concepto de «sub-lotes de flota» para darles más tiempo a los proveedores de poner los buses. Recordemos lo que sucedió ya con la licitación de basuras, que tampoco exigió todos los camiones para iniciar la operación y que resultó en retrasos en los servicios y en la ciudad repleta de basura.

A continuación pueden ver todo el proceso de entrada de los buses, que se prolongará hasta julio de 2020 cuando entren los últimos vehículos a la troncal de Usme. Además, como verán, para Suba hay una entrega única en marzo de 2020. ¿No nos dijeron que necesitaban los buses ya y que por eso no podíamos esperar para buscar tecnologías no contaminantes?

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En la cláusula 6.1.1 del prepliego, se estableció como una condición precedente para el inicio de la etapa de operación y mantenimiento que la flota debía estar disponible para la operación. La cláusula 6.1.2 requería la firma del acta de inicio de la etapa de operación y mantenimiento, y la cláusula 6.1.3 requería el inicio de dicha etapa, pero en el contrato de concesión de la operación. Pueden ver estas cláusulas a continuación:

Fuente: prepliego del contrato TMSA-LP-01-2018, p. 44

En las definiciones de los prepliegos, se entendía por “flota” en la cláusula 3.58:

Fuente: prepliego del contrato TMSA-LP-01-2018, p. 11

Sin embargo, las cláusulas que estaban en los prepliegos fueron eliminadas en la minuta del contrato de los pliegos. Esta minuta del contrato establece que la etapa de operación y mantenimiento iniciará cuando estuviese disponible el sub-lote 1 de la flota. Por su parte, la cláusula 6.1.2 establece que la etapa iniciará cuando inicie la operación del sub-lote 1 de la flota por parte del concesionario de operación, con o sin suscripción del acta de inicio de la etapa de operación y mantenimiento bajo el contrato de provisión. Esto es una diferencia importante frente a los prepliegos, en donde no existía este concepto de sub-lote de flota.

Fuente: pliego del contrato TMSA-LP-01-2018, p. 57

Como pueden ver, en esta definición no aclaran cómo están compuestos estos sub-lotes de flota.

 

¿Cuáles son los sub-lotes de flota?

Esa composición de los sub-lotes la encontramos en los documentos anexos al proceso licitatorio, donde Transmilenio presenta el siguiente cronograma para la entrega de los buses por cada uno de los lotes de operación, según la tipología de los mismos. Como pueden ver, los buses entrarán en dos fases. La primera va entre marzo y septiembre de 2019. La segunda está planeada entre junio de 2019 y julio de 2020.

Fuente: anexo 9 – TMSA-LP-01-2018

Este cronograma contrasta con las afirmaciones de la administración, que siempre ha dicho que necesita cambiar los buses lo más rápido posible. La entrada dilatada de los buses, junto con su entrega en dos momentos distintos, es otra gabela que le dan a los fabricantes, que van a tener más tiempo para ajustar sus líneas de producción para cumplir con las condiciones de la licitación. De esa manera, de los 1.444 buses que entrarían al sistema (que incluyen la flota de reserva, como muestra la tabla anterior), los operadores sólo necesitan 939, el 65%, para iniciar a operar. Los 505 buses restantes estarían entrando hasta julio de 2020, a pesar de la urgencia que han manifestado el alcalde y la gerente de Transmilenio. En el entretanto, ¿seguirán rodando buses viejos, que ya llevan más de 18 años de servicio?

 

La administración prometió que los buses nuevos iban a llegar desde finales de este año

Esto también demuestra que las primeras promesas que hizo la administración, que dijo que los primeros buses estarían rodando a finales de este año, no se van a cumplir. Así lo pueden ver en el siguiente pantallazo de la página de la alcaldía:

En síntesis, los sub-lotes de flota – los dos grupos de buses que van a entrar a cada troncal – son:

  • Américas: sub-lote 1 de 130 buses; sub-lote 2 de 130 buses.
  • Calle 80: sub-lote 1 de 40 buses; sub-lote 2 de 72 buses.
  • Norte: sub-lote 1 de 130 buses; sub-lote 2 de 112 buses.
  • Suba: tiene un lote único de 130 buses.
  • Tunal: sub-lote 1 de 359 buses; sub-lote 2 de 81 buses.
  • Usme: sub-lote 1 de 150 buses; sub-lote 2 de 110 buses.

 

Además, para cada lote se establece un número mínimo de buses que deben estar como flota de reserva. Esto significa que cada operador puede dejar más buses en su flota de reserva para asegurar la disponibilidad de las rutas que debe cumplir. Lo que se define en la licitación es que, como mínimo, debe haber 56 buses distribuidos así:

  • Américas: 10 biarticulados.
  • Calle 80: 5 biarticulados.
  • Norte: 3 biarticulados y 5 articulados.
  • Suba: 5 biarticulados.
  • Tunal: 10 biarticulados y 8 articulados.
  • Usme: 6 biarticulados y 4 articulados.

 

A los contratistas les van a pagar aun cuando no tengan lista toda la flota

Así como no exigen toda la flota para iniciar la operación, empezar a girar la retribución del concesionario no requiere que la totalidad de la flota esté disponible. En la minuta del contrato de los prepliegos, se establecía que la retribución al concesionario se haría cuando la flota – incluidos los buses de reserva – estuviera disponible en su totalidad para iniciar la etapa de operación, como lo pueden leer en el numeral 7.2.2. de este documento:

Fuente: prepliego del contrato TMSA-LP-01-2018, p. 48

En la cláusula 7.2.2 del pliego definitivo, en cambio, establece que será exigible durante la etapa de operación y mantenimiento “siempre que se haya suscrito la primera acta de entrega de flota o que el sub-lote de flota 1 esté en operación por parte del concesionario de operación.”

Fuente: pliego del contrato TMSA-LP-01-2018, pp. 61-62

Así, los contratistas van a empezar a recibir pagos por los buses, aún cuando no hayan aportado la totalidad de la flota.

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En los prepliegos, Transmilenio estableció que modificaría 42 estaciones para permitir el uso de buses biarticulados, y que dichas modificaciones estarían terminadas en enero de 2020. Sin embargo, este plazo se amplió por seis meses más, cuando ya habrá entrado parte de la flota nueva.

La gerente de Transmilenio ha dicho que la flota se necesita cuanto antes y que por eso no podemos esperar a que se desarrollen nuevas tecnologías. Por esa razón, el 66,8% de los buses nuevos van a ser biarticulados que se mueven a diésel. Entonces, ¿por qué nos han afanado tanto con la compra de estos buses, si se van a demorar en tener listas las estaciones?

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Originalmente, la cláusula 1.2.21 de los prepliegos establecía el tiempo para la entrega de las obras de las estaciones que no tenían puertas para biarticulados. Así lo pueden ver aquí:

Fuente: prepliego proveedor de flota – TMSA-LP-01-2018, p. 23

En los pliegos definitivos, se modifica la fecha de entrada en funcionamiento estimada de las estaciones que serán ampliadas: pasan de enero de 2020 a primer semestre de 2020. Al respecto, Transmilenio señala en el literal a) del numeral 1.1.14 que las fechas son estimadas y que no deben ser consideradas como un compromiso por parte de Transmilenio.

Fuente: pliego proveedor de flota – TMSA-LP-01-2018, p. 24

Asimismo, en una nota aclaratoria, Transmilenio reitera que la información sobre la fecha de entrega de las ampliaciones de las estaciones es de referencia, toda vez que la obligación de ejecutar las obras es del instituto de desarrollo urbano.

Fuente: pliegos de la licitación TMSA-LP-01-2018, p. 27

En esa medida, y considerando las nuevas fechas estimadas de entrega de las ampliaciones, Transmilenio no estaría en capacidad de garantizar la infraestructura adecuada para la operación de los buses biarticulados en el sistema. Esto es, que mientras se espera que los buses entren en operación en el primer trimestre de 2019, las estaciones ampliadas estarían disponibles en el primer semestre de 2020.

Si no se cumplen los plazos estimados para la entrada en operación de la flota, además, el distrito podría estar expuesto a demandas por parte de los contratistas, como ya ocurrió cuando entró en funcionamiento el sistema integrado de transporte.

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Como lo advertí desde el primer debate que hice sobre los prepliegos de la licitación, los prestamistas – el sector financiero-bancario – va a quedar en el centro del negocio de la licitación. Esto representa un riesgo para toda la ciudad, pues el sistema de transporte masivo va a quedar a merced de un sector que no participará directamente en la operación de los buses y que no responderá por la calidad en la prestación del servicio que reciben los bogotanos. Este sistema, además, no existe para ningún sistema masivo de buses en ciudad alguna del mundo. Esas advertencias que hice en su momento se mantienen para la versión definitiva de los pliegos de la licitación.

Veamos el poder que adquieren los prestamistas en la licitación.

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Recordemos que los prestamistas son quienes van a proporcionar los recursos financieros para comprar los buses que van a entrar a Transmilenio. En ellos se incluyen entidades financieras, pero también fondos de capital privado y tenedores de títulos valores.

Estos prestamistas gozan de unas garantías que les ofrece la licitación para la compra de los buses:

  1. En caso de una toma de posesión de la flota, por el incumplimiento de las obligaciones de los operadores, los prestamistas tienen un derecho que prevalece sobre el de Transmilenio.
  2. Las obligaciones de financiación del proveedor de los buses le permiten ceder a los prestamistas sus derechos económicos, incluyendo los que tienen sobre la remuneración por los buses.
  3. Los proveedores de la flota pueden otorgar derechos mobiliarios sobre la flota. En otras palabras, los buses son la garantía del pago de la deuda que los proveedores adquieren con los prestamistas.

Lo más grave es que los prestamistas no están dentro de las relaciones contractuales de la licitación. En otras palabras, Transmilenio firma un acuerdo con el proveedor de los buses, no con quien proporcionó la financiación para la compra.

Inicialmente, estos prestamistas eran bancos nacionales o extranjeros, fondos de capital privado, bancos multilaterales o personas naturales o jurídicas que tengan bonos valores. En la minuta del contrato de los prepliegos, se establecieron en el literal d) de la cláusula 5.2.2 las características de los prestamistas, que pueden ver a continuación:

Fuente: prepliego del contrato TMSA-LP-01-2018, p. 36

En el pliego definitivo, se modificó el numeral iv), permitiendo que los fabricantes o empresas asociadas a estos puedan ser considerados como prestamistas:

Fuente: pliego del contrato TMSA-LP-01-2018, p. 46

Además, la flota y el contrato siguen como garantía para los prestamistas. En la minuta del contrato de los prepliegos, encontramos que los prestamistas tendrían la flota y el contrato como garantías para el pago por parte de los concesionarios, como se ve en el literal i) de la cláusula 5.2.2.

Fuente: prepliego del contrato TMSA-LP-01-2018, p. 37

En la minuta del contrato, publicada en los pliegos definitivos de la licitación, se mantiene dicha disposición pero hay un cambio importante: se estipula que la flota no podrá estar sujeta a embargos o medidas cautelares que lleven a su inmovilización.

Fuente: pliego del contrato TMSA-LP-01-2018, p. 47

Este cambio, según lo reconoció la propia gerente de Transmilenio, fue resultado de las advertencias que hicimos desde que fueron publicados los prepliegos de la licitación. El 16 de mayo de 2018, la gerente dijo aquí en el concejo:

“Vamos, en la fase de pliegos, a ampliar el mecanismo mediante el cual, de manera muy explícita, se define cómo es esa retoma. Porque una de sus preocupaciones, concejal Flórez, es que esto no estaba claro. Acogemos la recomendación y en la fase de pliegos, en los pliegos definitivos, haremos casi que un manual completo de cómo se ejercería esa retoma para poder garantizar la prestación del servicio.”

 

¿Tiene Transmilenio las facultades para prohibir el embargo de la flota?

Las garantías mobiliarias de las que habla la licitación están reguladas en la ley 1676 de 2013. Esta ley le da al acreedor tres posibles mecanismos para hacer efectiva esta garantía mediante: a) pago directo, el cual opera cuando las partes lo han pactado o cuando el acreedor es el tenedor del bien dado en garantía; b) ejecución judicial, donde el acreedor puede demandar que se le adjudiquen los bienes objeto de la garantía para el pago total o parcial de la deuda y c) ejecución especial de la garantía, que es un procedimiento del cual resulta la venta de los bienes dados en garantía para solventar la deuda.

Estas formas de ejecutar la garantía mobiliaria están contempladas como prerrogativas a favor del acreedor, quien tiene incluso la posibilidad de ejecutarla sin acudir al juez, si se ha pactado en el contrato. Este mecanismo no debe haberse pactado en el contrato, puesto que medidas cautelares como el embargo y el secuestro son instrumentos del juez para asegurar el pago dentro de un proceso judicial; y por tal razón las partes no pueden convenir algo que está por fuera de sus facultades legales.

 

Los fabricantes de buses también podran ser proponentes en la licitación

Ya vimos que los fabricantes pueden también ser prestamistas y financiar la compra de los buses nuevos que entrarían a Transmilenio con la licitación. Pero estos fabricantes también podrán ser oferentes directos, según un cambio incluido en los pliegos definitivos.

En los pliegos definitivos de la licitación se incluye la cláusula 3.3.8, que establece que los fabricantes de buses podrán participar directa o indirectamente como proponentes o integrantes de una estructura plural. Ante esto, no podrán vender buses a otros proponentes.

Fuente: pliego proveedor de flota – TMSA-LP-01-2018, p. 67

Al respecto, vale la pena señalar que una estructura plural es, de acuerdo con los términos de la licitación:

Fuente: pliego proveedor de flota – TMSA-LP-01-2018, p. 39

De esa manera, los fabricantes de buses quedan en una posición privilegiada. Pueden participar como prestamistas en la provisión de flota – que, como vimos, les daría un poder enorme sobre la flota – y también pueden ser oferentes de los buses.

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En esta licitación no hay ningún cambio que mejore la calidad del servicio que reciben los usuarios de Transmilenio. Mientras la satisfacción de los bogotanos con el sistema sigue en caída libre – y está en un punto crítico, 19% según la encuesta de percepción ciudadana – la administración distrital no toma medidas concretas para contrarrestar el deterioro de Transmilenio. Diseñaron una licitación que ofrece garantías para los que van a prestar la plata y para los que van a fabricar los buses, pero que no plantea una solución para el problema de la calidad del servicio.

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En los prepliegos sólo se contemplaba una evaluación mensual de calidad (llamada EMIC) como procedimiento para evaluar a los operadores de la flota. Por su parte, en los pliegos definitivos se incluyeron la evaluación trimestral integral de la calidad (ETIC) y la ETIC ajustada, como se observa a continuación:

Fuente: manual de niveles de servicio, TMSA-LP-02-2018, p. 4.

¿Cómo se llevaría a cabo esa evaluación? En los prepliegos, la EMIC tenía cinco criterios para hacer una medición mensual, que determinaría si el operador recibe una bonificación o una deducción en su remuneración por la calidad:

Fuente: manual de niveles de servicio de prepliegos, p. 3.

¿Cuál fue el cambio? En los pliegos definitivos, la evaluación sólo tiene cuatro criterios. Transmilenio eliminó la gestión de satisfacción del usuario. Vale la pena señalar que en los prepliegos no había una definición precisa sobre este criterio ni la manera en que debía medirse. Así quedó la evaluación en los pliegos definitivos:

Fuente: manual de niveles de servicio, TMSA-LP-02-2018, p. 7.

Con esto, además se amplía el plazo para que los operadores sean medidos en sus niveles de operación. Mientras que en los prepliegos se establecía una medición mensual para determinar si el operador recibía una bonificación o una deducción en su remuneración por la calidad, en los pliegos definitivos la medición trimestral favorece al operador en tanto que se efectuará un promedio para determinar el indicador trimestral, y contará con más tiempo para tratar de solucionar los defectos de la operación así como su calificación.

Con esta herramienta se calcularán las bonificaciones o deducciones a que haya lugar durante la operación. La evaluación resultaría en cinco niveles (A, B, C, D y E), a partir de los cuales se otorga la bonificación o el desincentivo al concesionario de operación. Así lo pueden ver en la siguiente tabla:

Fuente: manual de niveles de servicio, TMSA-LP-02-2018, p. 7.

Como pueden ver, el incentivo o desincentivo se expresaría en términos monetarios. En el nivel A, un buen resultado llevaría a una bonificación; en el nivel B no habría premio o castigo; mientras que en los niveles C, D y E habría desincentivos para los operadores del servicio. De esa manera, un operador que obtenga un nivel A obtendrá bonificación, mientras que un operador en nivel E perdería el 10% de su retribución.

 

Esta evaluación no resuelve los problemas de fondo que tiene el servicio de Transmilenio

Los cinco niveles de servicio que define este manual se establecen a partir de que los operadores cumplan con los despachos y tengan la flota disponible a tiempo. Por esa razón, ninguno de estos indicadores es una respuesta para los desafíos que enfrenta Transmilenio. No son incentivos para mejorar las frecuencias, ni para arreglar las estaciones o frenar los flujos de colados que impactan negativamente sobre el sistema.

De aquí no va a salir ninguna mejora real para los bogotanos que día a día enfrentan un sistema de transporte indigno.

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9 respuestas a «Los golazos que nos quieren meter en la licitación de Transmilenio»

  1. Y de quien es la culpa por elegir ese individuo?….a sabiendas del negocio q con transmilenio ha venido amasando?…Y el metro ha sido un completo engaño al ingenuo Pueblo q no protesta…..!!

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  2. Estimado amigo Juan Carlos. Muy impirtantes sus observaciones sobre el estado lastimoso del sistema transmilenio,pero no se le olvide que el Consejo de Bogita del cual ud. Firma parte es el principal causante del desastre que vive la ciudad y no es solamente el alcalde.
    El consejo de Bogota no sirve para nada ya que no planinifica y mucho menos ejercita los controles que por Ley debe hacer.
    El Consejo es un organisno corrompido hasta la medula dedicado a robarse las empresas distritales y lis cobsejales unas alimañas y unas sanguijuelas dedicados a obtener todos los privilegios habidos y pir haber.
    Sus preicupaciones son el de imponer nuevas cargas tributarias e impuestos contra lis ciudadanos como aume to de lis prediakes,valirizacion, rodamiento vehicular, aumento de las tarifas de servicios etc etc.
    Los consejales es una verdadera plaga igual que los congresistas cuya unica finaludad es enriquecerse a costillas del plbre e infeluz oueblo y es el mismo ejemplo que suguen lis ediles otra plaga corrupta que se amangualan con lis alcaldes menores para robarse las asignaciones y partidas predupuestales y no se ve una sola obra.
    Asi que el Alcalfe Mayir es uni de lis orincipales ladrones,pero en este panorama dr corrupcion nadie escapa.
    En conclusion.
    Mienttras en Colombia nl se imponga la pena de muerte para los cirruptos como se hace en la Republuca China no habra solucion efectiva contra esta plaga que es peor que las labgistas.

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  3. definitivamente el señor alcalde solo quiere beneficiar a los del negocio grande, lo demás que entre el diablo y escoja, le pregunto señor Florez usted a hecho un investigacion juiciosa, que se puede esperar, ya se vio en lo de las basuras este señor paso por encima de todos he hizo su voluntad, no hay leyes?, no hay un contrapeso real al tamaño de este desatino del señor alcalde?

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  4. Excelente investigación, sin embargo me queda la duda si además de la publicación en internet se ha presentado o se presentará ante las autoridades respectivas para evitar que Peñalisa se salga sin la suya?.

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  5. Aterrador todo, aunque no sorprende. Sin embargo creo que el análisis tiene un pequeño error de interpretación en lo referente a las emisiones contaminantes: la frase «con niveles de emisión iguales o inferiores a los establecidos en los estándares» no se refiere a los estándares, sino las propias emisiones; es decir, niveles de emisión inferiores, significa menos emisiones.

    Gracias por su trabajo de revisión y divulgación.

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  6. Bien informar, pero informe completo, Euro 6 no elimina el Diesel, y aunque los cochesa ctuales que usan esta tecnología contaminan mas, los de gasolina no son la solución, porque igual tambien contaminan con compuestos cancerígenos. La alternativa, eléctricos, pero son muy caros.

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  7. Juan Carlos: que más puede decir sobre el daño a la salud por el smog del diésel y la contaminación auditiva por el ruido de los motores con combustión fósil enfrente a la tecnología eléctrica que es hoy más barata que la Diésel, se lo puedo demostrar si le interesa cel 310 7670674

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