Más colegios por concesión no resuelven los problemas de la educación pública

La secretaría de educación quiere ampliar el programa de colegios por concesión, que permite que unas instituciones educativas de buena calidad administren colegios públicos. Actualmente, hay 22 colegios que funcionan bajo esta modalidad en Bogotá. La intención de la administración del alcalde Enrique Peñalosa es que otros 13 colegios entren a este modelo. Aquí pueden acceder a la presentación que hice en la plenaria del concejo cuando, el 16 de julio de 2018, presenté mi ponencia negativa para este proyecto.

El 7 de septiembre de 2016, el concejo de Bogotá aprobó unas vigencias futuras para los 22 colegios en concesión que tiene la ciudad. En esa ocasión, dejé muy clara mi postura sobre este tema, cuando voté positivamente esas vigencias, pero advertí que ampliar este programa no es el camino para mejorar los fundamentos de la educación pública en Bogotá. Les pido que vean este video de mi intervención hace más de año y medio:

En su momento, los colegios por concesión fueron una alternativa de carácter excepcional y han sido bien recibidos por los padres y alumnos de los mismos. Además, el desempeño de estas instituciones ha sido bien evaluado en varios estudios que han analizado su funcionamiento. Pero, dichos colegios no han sido y no son el instrumento adecuado para transformar el conjunto de nuestra educación pública.

 

La secretaría de educación no ha demostrado una capacidad gerencial que justifique pedir más recursos

El concejo le aprobó a la secretaría de educación $425.519 millones de pesos en dos cupos de endeudamiento para mejorar la infraestructura educativa en la ciudad. Luego de dos años y medio de gobierno, de estos recursos apenas se han ejecutado $30.427 millones en giros (es decir, el 7%).

¿Qué capacidad tiene la secretaría de ejecutar los recursos que pide en este proyecto?

Como pueden observar en la siguiente gráfica, los recursos sin ejecutar por la secretaría de educación ascienden a $395 mil millones, el 93% de los recursos aprobados por cupo de endeudamiento (el círculo naranja en la imagen). Son casi los mismos recursos solicitados a través de este proyecto en vigencias futuras: $369.674 millones (el círculo rojo).

Esta información proviene de fuentes oficiales: los informes de ejecución que envió la secretaría de educación al concejo como respuesta a la proposición 192 de 2018. La fecha de corte de estos datos es el 31 de marzo de 2018.

Así mismo, al revisar los más recientes reportes de ejecución presupuestal de la secretaría de hacienda, a través del sistema Predis, al 31 de mayo de este año, la secretaría de educación solo ha ejecutado en giros el 6,6% de los recursos del programa “infraestructura y dotación al servicio de los ambientes de aprendizaje”, es decir $18.291 millones de pesos, en el marco del cual deben construirse los 30 colegios nuevos.

Esta baja capacidad de ejecución afecta a su vez la construcción de los colegios que en el marco de este acuerdo entrarán a ser aprobados a través de operadores privados. Como veremos a continuación, de los 13 colegios que entrarían a concesión menos de la mitad se están construyendo.

 

Las cuentas alegres del alcalde Peñalosa ante el concejo

El alcalde Peñalosa, a un año y seis meses del cierre de su mandato, sigue hablando como si estuviese presentando su plan de desarrollo. El pasado 1 de junio el alcalde fue al concejo a presentar los avances del plan de desarrollo. Allí nos presentó unas cuentas alegres sobre colegios, que analizo a continuación.

En el siguiente video pueden ver el fragmento sobre construcción de colegios en la intervención del alcalde:

De los 30 colegios nuevos de los que habla el alcalde, no ha entregado uno solo que haya sido contratado en su administración. Los dos colegios que han inaugurado son el colegio la Felicidad, en Fontibón, entregado el 13 de septiembre de 2017 y contratado el 19 de noviembre de 2015; y el colegio Jorge Bergoglio en Suba, entregado el 28 de diciembre de 2017 pero contratado el 24 de junio de 2015.

 

Lo cierto es que, de los 30 colegios nuevos en lote nuevo que prometió, apenas 6 están en obra y sólo 2 podrían ser entregados este año, con probabilidad de 1 más

Actualmente hay seis colegios en obra. Sólo dos de estas obras tienen fechas de entrega para este año, mientras uno más (el colegio Madelena en Ciudad Bolívar) va adelantado a su cronograma y también podría ser entregado hacia el final del año. De esa manera, de los seis colegios en obra sólo tendríamos tres este año.

En la siguiente tabla pueden ver el estado de cada uno de estos colegios. Al hacer click sobre cada fecha, pueden ver una foto tomada en nuestra visita.

Colegio Madelena (Ciudad Bolívar)
Fecha de la visita 15 de febrero 7 de mayo 1 de junio 12 de julio
Avance de la obra 26% 57% 64% 66,8%
Fecha estimada de entrega 11 de febrero de 2019. En la última visita que realizamos, el interventor nos dijo que están adelantados en el cronograma y que podrían acabar este año, antes de la fecha prevista.
 
Colegio San José de Maryland (Bosa)
Fecha de la visita 15 de febrero 7 de mayo 1 de junio 13 de julio
Avance de la obra 2% 10% 12% 19%
Fecha estimada de entrega junio de 2019
Colegio El Porvenir II (Bosa)
Fecha de la visita 16 de noviembre 7 de mayo 1 de junio 13 de julio
Avance de la obra 0% 45% 50% 53%
Fecha estimada de entrega 27 de octubre de 2018
Colegio Volcán de la Pradera (Bosa)
Fecha de la visita 16 de noviembre 7 de mayo 1 de junio 13 de julio
Avance de la obra 2% 38% 48% 49%
Fecha estimada de entrega 24 de noviembre de 2018
Colegio Ciudad de Techo I (Kennedy)
Fecha de la visita 15 de febrero 7 de mayo 1 de junio 12 de julio
Avance de la obra 0% 0% 0% 0%
Fecha estimada de entrega 17 de diciembre de 2018. El contrato está suspendido y la obra no arranca porque los vecinos se oponen a la construcción de la obra.
Colegio Las Margaritas (Kennedy)
Fecha de la visita 15 de febrero 7 de mayo 1 de junio 12 de julio
Avance de la obra 3% No tenemos cifra porque no pudimos ingresar. Tomamos una foto desde afuera. 14% 27%
Fecha estimada de entrega febrero de 2019
Colegio El Ensueño (Ciudad Bolívar)
Fecha de la visita 30 de agosto 15 de febrero 1 de junio 12 de julio
Avance de la obra 26%

(que venía de la obra vieja)

15%

(de la obra nueva)

36%

(de la obra nueva)

38%

(de la obra nueva)

Fecha estimada de entrega 17 de enero de 2019
Nota sobre este colegio: había unos remanentes de obra de un contrato que se firmó en 2015, que correspondían al 26% de la construcción. Esta administración firmó un contrato de obra nuevo el 22 de agosto de 2017. Lo construido en la obra vieja no se tumbó. La interventoría nos informó sobre los avances de obra del contrato bajo su cargo, firmado el año pasado.

Adicionalmente, el viernes 13 de julio visitamos los lotes donde se construirán 6 de los 13 colegios que la administración distrital entregará en concesión. Específicamente, los lotes de los colegios Campoverde 1 y 2 (Bosa); Sierra Morena y Sierra Morena Curva (Ciudad Bolívar), Metrovivienda y Bolonia (Usme).

Sólo en uno de estos, el lote del colegio Bolonia en la localidad de Usme, identificamos la presencia de personal realizando trabajos en el terreno. De acuerdo con la interventoría, estaban actualizando los estudios de suelo realizados hace dos años, puesto que se había identificado una falla geológica en el terreno. En el lote de los colegios Campoverde 1 y 2, en Bosa, solo había cerramiento en lata y polisombra, así como personal haciendo limpieza del terreno. En el lote del colegio Metrovivienda funciona, actualmente, el colegio Francisco Antonio Zea, pero no identificamos personal realizando trabajo alguno en el terreno. Por último, en los lotes de los colegios Sierra Morena y Sierra Curva solo encontramos las vallas anunciando las obras, pero no había personal ni cerramiento en ninguno de los lotes.

 

Los colegios por concesión tienen unos límites que ya han sido advertidos

A continuación, quiero presentarles un breve análisis de las características de los colegios por concesión alrededor de tres elementos: la jornada única, la calidad de los proveedores educativos y la transferencia de conocimiento desde los colegios concesionados hacia los demás colegios públicos de la ciudad.

La principal diferencia entre los colegios en concesión y los demás colegios oficiales es la jornada única. Esto, según el estudio del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional de Colombia, aumenta el tiempo con que cuentan los docentes y los estudiantes para el desarrollo de contenidos y actividades pedagógicas. Recordemos que la mayoría de los colegios públicos funcionan en media jornada.

Los efectos positivos de una auténtica jornada única para la calidad de la educación son conocidos y los he defendido en debates anteriores. En ese sentido, avanzar en el alcance de la jornada única no puede ser un privilegio de los colegios en concesión. Por el contrario, debe ser el objetivo principal de la política educativa de la ciudad.

Como lo demuestran los estudios sobre los colegios en concesión, contratados por la secretaría de educación, la jornada única es el vehículo para reducir la brecha educativa que tiene rezagados a los colegios públicos. Así queda claro en la evaluación más reciente del programa de colegios en concesión, que hizo el instituto de estudios urbanos de la Universidad Nacional este año:

Otro elemento fundamental para el funcionamiento de los colegios en concesión es la calidad de los operadores privados que se encargan de administrar cada colegio. El pasado 31 de mayo, con mi equipo nos comunicamos por correo electrónico con Juan Diego Bonilla, un economista que hizo su doctorado en la universidad de Maryland sobre los colegios de concesión. Su tesis doctoral fue hecha en el 2011 y se titula “Contracting out public schools and academic performance: Evidence from Colombia”.

Bonilla nos dijo que asegurar la calidad del programa depende de los interesados en prestar el servicio educativo y que, necesariamente, cada nuevo proveedor tiene un impacto marginalmente más reducido sobre los efectos positivos de contratar la administración de los colegios.

En otras palabras, la calidad de todo el programa depende de quiénes puedan prestar el servicio de administración del servicio educativo. Lo que indican los estudios que se han hecho sobre la materia es que no abundan los proveedores de calidad. Este es un riesgo altísimo que asumiría la ciudad al ampliar este modelo.

Igualmente, Felipe Barrera, que también hizo su doctorado en economía en la universidad de Maryland y actualmente es profesor de educación y economía en la Graduate School of Education de la universidad de Harvard, afirma que:

Esta cita es de un estudio del 2006 realizado por Barrera, en el cual evaluó los colegios en concesión. Una de sus conclusiones habla del riesgo que surge al ampliar el programa de esta modalidad de colegios. Según Barrera, el mecanismo de los colegios en concesión tiene dificultades para garantizar la disponibilidad de oferentes que aseguren la calidad del servicio educativo.

Uno de los principales argumentos para poner en marcha el programa de colegios en concesión fue el de mejorar la calidad de los colegios públicos a través de una transferencia de conocimientos desde el sector privado. Sin embargo, esta promesa no se ha cumplido, a pesar de ser una recomendación reiterada desde hace varios años por los distintos estudios que han evaluado el impacto del programa.

Así lo demuestra, por una parte, un estudio de hecho por la firma Econometría para la secretaría de educación, del año 2015:

Para confirmar estas evaluaciones, hablamos directamente con rectores de colegios en concesión. Según Mercedes Kalíl, rectora del colegio San Ignacio, el trabajo de la red de intercambio de conocimiento inició su trabajo el 28 de febrero de 2018 con todos los colegios oficiales y bajo modalidad de administración, y se conformó una mesa de trabajo de la red con siete colegios de Bosa y Puente Aranda. El trabajo de la red se ha desarrollado a la fecha en tres reuniones, en las cuales los colegios discuten sobre una serie de hipótesis relacionadas con las condiciones que garantizan la permanencia en las instituciones educativas. Según la rectora del San Ignacio, las reuniones desarrolladas después del lanzamiento del programa no han llevado a resultados concretos por el momento.

Las disparidades en el rendimiento de los colegios públicos y los colegios en concesión, que nos mostró la secretaria de educación, también indica que esta transferencia de conocimiento no ha tenido lugar. Pero ese no puede ser un argumento para que la excepción se convierta en la regla.

 

Peñalosa tiene un prejuicio ideológico contra la educación pública

En la justificación de la iniciativa la secretaría de educación argumenta la necesidad de concesionar los 13 colegios para responder a los siguientes desafíos:

  1. Brecha educativa,
  2. Insuficiencia de la capacidad instalada,
  3. Población en edad escolar fuera del sistema educativo o adultos que no han culminado su trayectoria académica,
  4. Deserción escolar,
  5. Limitaciones en las condiciones de calidad, permanencia y clima escolar,
  6. Limitaciones para implementar la jornada única.

Estos problemas que identificó la secretaría de educación en la exposición de motivos del proyecto son tareas fundamentales de la educación pública. En ese sentido, no existe ningún impedimento para que estas carencias sean superadas a partir de un fortalecimiento del sistema educativo público. Voy a analizarlas, una por una.

 

  1. Brecha educativa

La brecha entre la educación pública y la privada se ha reducido. Según el estudio de caracterización del sector educativo del año 2015, desarrollado por la secretaría de educación: “Durante estos años el porcentaje de colegios del sector no oficial clasificados en las tres categorías superiores se ha incrementado en 30,8%, pasando de 61,2% en el año 2008 a 92% en el año 2015. Estos resultados evidencian una disminución en la brecha entre colegios privados y distritales en 25,8 puntos porcentuales en los últimos 8 años” (secretaría de educación, 2015: 29).

 

  1. Insuficiencia de capacidad instalada

La norma que define las características de la insuficiencia educativa es el decreto 1851 de 2015. Según esta norma, los contratos de administración del servicio educativo son excepcionales y, para celebrarlos, las entidades territoriales deben demostrar previamente que presentan insuficiencia o limitaciones para prestar el servicio en los establecimientos educativos estatales de su jurisdicción.

El decreto 1851 define claramente los conceptos de insuficiencia y limitaciones así:

  • Insuficiencia: no se puede prestar el servicio educativo de forma directa ya sea por falta de planta docente o directivo docente, o por falta de infraestructura física.
  • Limitaciones para la prestación del servicio educativo: situaciones previsibles o imprevisibles que generan daño o alteración grave a las condiciones normales de vida en un área geográfica determinada y que no permiten a la entidad territorial prestar el servicio educativo de manera directa con su capacidad oficial.

Esta no es la situación que ocurre en Bogotá. Por el contrario, aquí se está construyendo infraestructura educativa con recursos públicos que luego sería entregada a operadores privados.

No obstante, la secretaría de educación se inventó su propia definición de insuficiencia. En la página 11 del estudio de insuficiencia educativa de Bogotá para 2019, afirma que:

Este estudio no explica cuáles son las estrategias que contempla la administración para superar esta forma de contratación que, como se ha explicado, debe ser excepcional.

 

  1. Población en edad escolar fuera del sistema educativo

Los colegios públicos administrados por el distrito son los que absorben la mayor proporción de población que no está en edad escolar. Según las cifras oficiales de la secretaría de educación de 2015, los colegios administrados por el distrito atienden 31.511 personas por fuera de edad escolar.

 

  1. Deserción escolar

La imagen anterior, extraída de la presentación que hizo la secretaria de educación el pasado 31 de julio, muestra que la tasa de deserción ha disminuido más en los colegios oficiales que en los colegios por concesión. En los oficiales la deserción cayó en un 64%, mientras que en los colegios concesionados la reducción de la deserción fue del 56%.

 

  1. Clima escolar

La encuesta de clima escolar de 2015, afirma que el índice de clima escolar ha empeorado en todos los tipos de colegios, aunque esta caída es menor en los colegios por concesión. Sin embargo, en la encuesta no se encontró una diferencia estadísticamente significativa al medir las características del clima escolar en los colegios públicos y los colegios en concesión. La encuesta de clima escolar y victimización afirma que:

“La interpretación de estos resultados tiene que consultar la dinámica de cada una de las variables porque, como se discutió en las secciones anteriores, los componentes del índice no se explican por el tipo de colegio sino por otros factores relacionados con la gestión específica y el entorno de cada plantel.”

Además, en varios debates he demostrado que los colegios públicos de la ciudad, independientemente de su modalidad, están sitiados por el expendio y consumo de drogas controlados por bandas de narcotráfico urbano. Este problema debe ser resuelto, pero la administración de los colegios no puede ser vista como el camino para responder a un problema estructural de seguridad que enfrenta la ciudad.

 

  1. Limitaciones a la jornada única

Finalmente, en cuanto a las limitaciones para implementar la jornada única, debemos recordar que todos los colegios que serán concesionados a operadores privados son obras de infraestructura construidas con recursos públicos, y que además corresponden a los colegios nuevos programados en el plan de desarrollo distrital.

En este sentido, la insuficiencia de capacidad instalada se resuelve independientemente de la modalidad de operación que sea usada. Lo mismo sucede en el caso de la jornada única, que tendrá que ser puesta en marcha de manera obligatoria en la educación pública, por cuanto ningún colegio nuevo que entre en operación podrá funcionar en modalidad de medias jornadas.

Recordemos también lo que señaló el estudio de evaluación de los colegios en concesión que hizo el instituto de estudios urbanos de la U. Nacional: una ampliación de la jornada única permitiría ir reduciendo la brecha que hay entre el desempeño de los colegios públicos y los colegios administrados por operadores privados.

 

Los colegios que se construirán con dineros públicos deben ser para la jornada única de los colegios públicos

Finalmente, en cuanto a las limitaciones para implementar la jornada única, debemos recordar que todos los colegios que serán concesionados a operadores privados son obras de infraestructura construidas con recursos públicos, y que además corresponden a los colegios nuevos programados en el plan de desarrollo distrital.

En este sentido, la insuficiencia de capacidad instalada se resuelve independientemente de la modalidad de operación que sea usada. Lo mismo sucede en el caso de la jornada única, que tendrá que ser puesta en marcha de manera obligatoria en la educación pública, por cuanto ningún colegio nuevo que entre en operación podrá funcionar en modalidad de medias jornadas.

Recordemos también lo que señaló el estudio de evaluación de los colegios en concesión que hizo el instituto de estudios urbanos de la U. Nacional: una ampliación de la jornada única permitiría ir reduciendo la brecha que hay entre el desempeño de los colegios públicos y los colegios administrados por operadores privados.

 

¿Cómo Finlandia fortaleció su sistema de educación pública?

Finlandia se ha convertido en el ejemplo a seguir en la educación en Europa. El país tiene las tasas de deserción más bajas de toda la unión europea y consistentemente aparece en los primeros lugares en las pruebas de calidad educativa (como las pruebas PISA).

Su sistema educativo consiste, en pocas palabras, en: asegurar la financiación de las escuelas; exigir que todos los profesores cuenten con una maestría en educación de 5 años, que tiene barreras de entrada muy exigentes; abrir los currículos para que los profesores decidan cómo enseñar sus asignaturas; y reducir el número de exámenes de estado, para que los estudiantes sólo sean evaluados una vez al final de su proceso formativo.

En otras palabras, como pueden ver en este artículo de The Guardian, Finlandia formó a sus maestros y luego confió en esa formación a lo largo de las escuelas primarias y secundarias de todo el país.

 

Conclusiones

En síntesis, considero que no debemos autorizar estas vigencias futuras por cinco razones:

  1. Porque continuar con los colegios de concesión no es el camino para resolver los problemas de la educación pública. Lo que nos muestran las cifras de la propia secretaría de educación es que los colegios públicos pueden ser capaces de encontrar soluciones si cuentan con recursos y apoyo para los maestros.
  2. El alcalde vino el 1 de junio y nos presentó unas cuentas alegres. Dijo que iba a entregar 62 colegios, 30 nuevos y 30 reconstrucciones. Pero de esos 30, apenas tiene 6 en obra y podrían ser entregados sólo 3 este año.
  3. La capacidad de gestión de la secretaría de educación deja mucho que desear. Están pidiendo $369 mil millones en vigencias futuras, cuando sólo han ejecutado en giros el 7,1% de los $425 mil millones que tienen asignados por cupo de endeudamiento.
  4. Porque los recursos públicos que se están destinando para construir infraestructura educativa deben estar orientados a garantizar la jornada única en los colegios públicos.
  5. Finalmente, ampliar el programa de colegios por concesión es un riesgo que asumiría la ciudad si no tenemos garantías sobre la calidad de los proveedores del servicio educativo.

Una respuesta a «Más colegios por concesión no resuelven los problemas de la educación pública»

  1. A menudo se menciona Finlandia como paradigma a seguir. Sin embargo, no deja de ser inquietante por qué año a año el puesto de Finlandia en Pisa retrocede después de haber estado en el primer lugar. El supuesto éxitos finlandés se asocia a menudo a la libertad de los docentes para decidir qué y cómo enseñar. Esto parece ser un gran error:
    Heller, G. (2015). Real Finish Lessons: the true story of an education superpower. Surrey: Center for policy Studies.
    Y no es la única investigación que coincide en que un sistema laxo en estándares y protocolos de buenas prácticas no es efectivo.
    De otra parte, como no nos someteríamos a un cirujano que innova en el quirófano y no sigue o no conoce los estándares y protocolos de buenas prácticas y deciden qué y cómo operar, no es claro cómo aceptamos que los menores, nuestras futuras generaciones, si puedan sufrir esta situación en manos de docentes que deciden qué y como enseñar.

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